Plakat zur badischen Volksabstimmung 1970
Plakat zur badischen Volksabstimmung 1970 | Foto: Stadtarchiv/Schlesiger

Baden und Württemberg

50 Jahre Volksabstimmung: Grundgesetz lässt Länderfusionen zu – mit hohen Hürden

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Große Länder, kleine Länder, Stadtstaaten und Flächenländer – die 16 Bundesländer, die die Bundesrepublik Deutschland bilden, könnten von ihrer Größe, ihrer Struktur und ihrer Wirtschafts- und Finanzkraft unterschiedlicher nicht sein. Das Grundgesetz lässt eine Neugliederung der Länder ausdrücklich zu, doch nur im Südwesten kam es bislang zu einer Fusion. Die Hürden sind hoch, wie sich am Fall Berlin-Brandenburg 1996 zeigte.

Der Auftrag, den der amerikanische, britische und französische Militärgouverneur am 1. Juli 1948 den Ministerpräsidenten und Bürgermeistern ihrer Besatzungszonen bei einer Konferenz in Frankfurt erteilten, war klar und unmissverständlich. Sie sollten eine Versammlung einberufen, auf der die Verfassung für einen noch zu gründenden Weststaat erarbeitet werden solle.

Militärgouverneure fordern Neugliederung

Und sie sollten die Grenzen der bestehenden Bundesländer überprüfen und, wenn nötig, neue Länder schaffen, wobei keines im Vergleich zu den anderen zu groß oder zu klein sein sollte. Die „Frankfurter Dokumente“ von 1948 gelten als wichtiger Meilenstein auf dem Weg zur Gründung der Bundesrepublik.

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Die eine Hälfte des Auftrags erfüllten die Ministerpräsidenten: Am 23. Mai 1949 wurde das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland beschlossen. Die andere Hälfte hingegen, die Neugliederung der Länder, wurde auf den Sankt-Nimmerleinstag verschoben.

Schwere Geburt mit heftigen Turbulenzen

In der mittlerweile über 70-jährigen Geschichte der Bundesrepublik kam es nur ein einziges Mal zu einer Fusion, als sich 1952 die drei Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern zum neuen Land Baden-Württemberg zusammenschlossen. Aber auch das war eine schwere Geburt mit heftigen Turbulenzen und schweren Konflikten.

Wahlplakat zu Badischen Volksabstimmung 1970
Wahlplakat zu Badischen Volksabstimmung 1970 | Foto: Stadtarchiv/Schlesiger

16 Länder mit eigenen Regierungen, Parlamenten, Verwaltungen und Kompetenzen bilden die Bundesrepublik, die ein föderaler Bundesstaat ist. In der DDR gab es hingegen keine Länder, sie wurden 1952 vom SED-Regime aufgelöst. Als die sogenannten fünf neuen Länder am 3. Oktober 1990 dem Geltungsbereich des Grundgesetzes beitraten, existierten sie formal noch gar nicht, sondern wurden erst wenige Tage später wiederbegründet.

Gewaltige Unterschiede zwischen den Ländern

Von ihrer Größe, ihrer Struktur, ihrer wirtschaftlichen und finanziellen Kraft sowie ihren sozialen Gegebenheiten könnten sie unterschiedlicher kaum. Die „Großen Vier“ – Nordrhein-Westfalen mit fast 18 Millionen Einwohnern, Bayern (knapp 13 Millionen), Baden-Württemberg (elf Millionen) und Niedersachsen (knapp acht Millionen) – wären als eigenständige Staaten größer als die Mehrzahl der EU-Mitgliedsstaaten. Ihnen stehen die drei Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen sowie die kleinen und strukturschwachen Flächenländer wie das Saarland, Sachsen-Anhalt oder Mecklenburg-Vorpommern gegenüber.

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An Vorschlägen, zwischen sechs und neun in etwa gleich große Länder mit vergleichbaren Strukturen zu schaffen, herrscht kein Mangel. Artikel 29 des Grundgesetzes lässt ausdrücklich eine Umgestaltung des territorialen Zuschnitts der Länder durch Fusionen oder Grenzkorrekturen zu, verlangt aber einen Volksentscheid in allen betreffenden Ländern. Doch bislang sind alle Anläufe am ausgeprägten Heimatgefühl der Bürger und der Angst, die eigene Identität in einem anonymen Großgebilde zu verlieren, gescheitert.

Fusion von Berlin und Brandenburg scheitert 1996

Deutlich wurde dies 1996, als es um die Fusion von Berlin und Brandenburg zu einem gemeinsamen Land ging. Wie im Fall von Baden-Württemberg sah das Grundgesetz auch für diesen Fall ein beschleunigtes Verfahren vor. Eine entsprechende Vereinbarung der beiden Regierungen, die beide Parlamente mit jeweils Zwei-Drittel-Mehrheit verabschiedet hatten, musste noch von den Bürgern in parallelen Volksentscheiden bestätigt werden.

Wahlplakat Baden-Württemberg Länderfusion 1951 Baden-Abstimmung
Wahlplakat zur  Länderfusion 1951 in 
Baden-Abstimmung. Foto: Landesarchiv Baden-Württemberg
| Foto: Landesarchiv Baden-Württemberg

Doch dabei tat sich eine tiefe Kluft auf: Während in Berlin das notwendige Quorum von 25 Prozent der Wahlberechtigten mit einer Wahlbeteiligung von 30,9 Prozent erreicht wurde und sich 53,4 Prozent der Abstimmenden für die Fusion aussprachen, gingen in Brandenburg nur 24,3 Prozent an die Wahlurne, von denen 62,7 Prozent die Vereinigung mit Berlin ablehnten. Damit scheiterte die Fusion schon an der formalen Hürde des Quorums, wäre aber auch wegen des Neins der Brandenburger nicht zustande gekommen – obwohl Brandenburg deutlich weniger Einwohner als Berlin hat.

Auf diesen Mechanismus hatte einst auch der badische Staatspräsident Leo Wohleb gesetzt, der von Anfang an die Bildung eines gemeinsamen Südwest-Staates bekämpft hatte. Nachdem sich die Ministerpräsidenten der drei Länder, Reinhold Maier, Gebhard Müller und Leo Wohleb, nicht einigen konnten, galt die Regelung des Grundgesetzes, dass die Bürger in einem Volksentscheid einer Fusion zustimmen müssten.

Eine Mehrheit in Baden hätte die Vereinigung verhindert

Doch das Grundgesetz sagte nichts dazu, auf welcher Grundlage diese Abstimmung ablaufen sollte. Wohleb forderte erst die Wiederherstellung der alten Länder Baden und Württemberg und danach getrennte Abstimmungen in den beiden Ländern, ein Nein in Baden hätte dann die Fusion verhindert. Die Regierung in Stuttgart pochte hingegen darauf, in den vier Landesteilen Nord- und Südbaden sowie Nord- und Südwürttemberg getrennt abzustimmen, wissend, dass es auf diese Weise eine 3:1-Mehrheit für den Südweststaat geben würde.

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So kam es denn auch. Sowohl bei einer Probeabstimmung am 24. September 1950 als auch bei der Volksabstimmung am 9. Dezember 1951 gab es lediglich in Südbaden eine Mehrheit gegen den Südweststaat. Wäre es hingegen in Württemberg und in Baden zu getrennten Abstimmungen gekommen, wäre die Fusion am Veto der Badener gescheitert.